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关于《“十四五”认证认可检验检测发展规划》的认知

2022年7月29日，由市场监管总局编制，委托总局发展研究中心承担编研的《“十四五”认证认可检验检测发展规划》（以下简称《规划》）正式印发，引发社会各界热烈反响。有幸成为编研组成员，亲历和见证了《规划》的诞生过程。在这里，想就编研过程中自己的一些认识和体会和大家做一个分享。

一、《规划》编制是一个科学决策的过程

　　习近平总书记指出，编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是我们党治国理政的重要方式。要聚焦老难题和新挑战，更加注重制度和治理体系建设，更多解决深层次体制机制问题，齐心协力把“十四五”规划编制好。

　　为指导做好“十四五”规划，党中央、国务院先后印发《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》和《关于国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要的决议》，这为系统、科学编制《规划》指明了方向。市场监管总局党组高度重视认证认可检验检测工作，在《“十四五”市场监管现代化规划》中明确提出要“提高质量认证服务能力”“加大认可和检验检测改革创新力度”，这为新发展阶段谋划推动好认证认可检验检测工作提供了基本遵循。

　　事实上，为编制好该《规划》，市场监管总局做了精心安排和部署，有力保障了《规划》的科学性、前瞻性和可操作性。2020年10月12日，原市场监管总局党组书记、局长张工主持召开市场监管领域专家座谈会，推动“十四五”市场监管规划编制工作。会议明确，要在“十四五”规划大框架下，认真谋划“十四五”时期市场监管工作，坚持科学导向、系统观念、开门问策、协作配合，科学编制好市场监管领域相关规划。本《规划》编制启动后，唐军、田世宏两位局领导高度重视、加强领导、全程跟进，通过持续加强工作调度和具体指导，推动规划文本起草和修改工作做实作深，确保了规划编制的正确方向和思路。认证监管司、认可检测司各位负责同志在总局分管领导的带领下，持续开展认证认可检验检测事业“十四五”改革发展的研究，为规划编制提供了很多好的素材和建设性意见。

　　在规划编制过程中，先后征求了总局各司局和相关直属单位、各地市场监管部门、国务院有关部门和单位、行业协会、市场主体和专家学者意见，经历了中国工程院王海舟院士领衔的专家组对规划文本的论证评审，在此基础上，编制组对《规划》稿进行了持续修改完善，使《规划》实现了前瞻性、系统性和科学性的统一。2022年7月，罗文局长主持召开总局局务会，对《规划》送审稿进行审议通过，并于7月29日正式印发。

　　总的来看，本《规划》的编制过程，是一个发扬民主、集思广益、科学决策的过程，是一个充分汇集众智，反映民意，凝聚共识的过程。《规划》较好的体现了国家战略意图和总局党组意志的高度统一。

二、《规划》聚焦高质量发展设置发展目标

　　党的十九届五中全会提出，“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题。党的二十大指出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。本《规划》在发展目标设计上，高度贯彻了党中央的战略意图，聚焦“市场化、国际化、专业化、集约化、规范化”的发展目标，谋划全面深化改革，着力提升认证认可检验检测的供给水平和服务成效。

　　具体来看，《规划》设置了2025年4大类20项主要指标的发展目标。4大类就是服务效能、行业环境、国际合作和基础支撑。其中，服务效能主要从出证、出报告数和获证组织数来评价；行业环境主要从获得批准、认定和认可的机构数，行业从业人员数及营收等来评价；国际合作主要从双边国际合作安排数、加入IEC互认体系合格评定机构数、参与制定合格评定国际标准项数、检验检测认证机构国际认可互认占比、合格评定认可制度国际互认度等来评价；基础支撑主要从合格评定国家和行业标准数、获得高新技术企业认定的机构数、国产检验检测仪器设备资产原值占比、国家质检中心数量来评价。

　　之所以这么设计，在我看来，是因为出证、出报告数能反映机构的服务能力，而获证组织数能反映机构的服务范围；获得批准、认定和认可的机构数能反映行业管理部门的办事效率和积极性，而行业从业人员数和营收等能反映行业的准入门槛高低及市场发展成熟度；双边国际合作安排数、合格评定认可制度国际互认度可以评价中外合格评定体系的互动情况，参与制定合格评定国际标准项数能反应中国合格评定体系对世界合格评定体系的贡献程度，加入IEC互认体系合格评定机构数、检验检测认证机构国际认可互认占比可以反映国内机构的国际化程度情况；合格评定国家和行业标准数体现国内合格评定体系的依据建设情况，获得高新技术企业认定的机构数体现检验检测机构的创新能力，国家质检中心数量代表国内核心检验检测技术机构的发展情况，国产检验检测仪器设备资产原值占比体现我国检验检测行业的抗风险和抗干扰的能力水平。

　　事实上，通过对比我们可以发现，本《规划》既注重指标对行业发展情况的真实反映能力，也注重指标的可测量性，还注重指标的延续性。其中《认证认可检验检测“十三五”发展规划》的8个评价指标在本规划中得到了继承。另外，《规划》较好的贯彻落实了国务院“放管服”改革的工作要求，没有比照“十三五”规划设置评价治理能力的指标，减少了行政监管为达标而刻意加强对微观市场主体经营行为的干预可能。同时，《规划》也较好的落实了“有效市场、有为政府”的工作原则，基于认证认可检验检测工作本身的服务性特征，强调引导而不是约束，在20项具体指标中，没有设置约束性指标，都是预期性指标。这既利于调动市场预期和积极性，充分发挥市场配置资源的决定性作用，也便于基层根据实际开展工作，更好发挥政府的作用。

　　在2025年预期目标确定上，《规划》没有强调高指标，而是立足“十三五”末的情况，秉持稳中求进的原则和高质量发展的要求，进行了控幅递增的设计安排，有助于推动发展数量和发展质量的并升。

三、《规划》立足中国式现代化部署发展任务

　　党的二十大强调新时代新征程中国共产党的使命任务是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。《规划》在设计时谋划超前，较好秉持了推进中国式现代化的工作理念，通过明确五大发展任务，涵盖服务发展、行业建设、监管治理、国际合作、基础保障五个方面，构成了相互支撑、相互促进的有机整体，与国家层面和市场监管部门的“十四五”现代化发展任务紧密衔接，既严格对标对表，又突出落实落地，在坚持统筹兼顾的同时力求重点突破。

（一）规划全方位服务高质量发展

　　《规划》首先瞄准制造强国、质量强国战略的实施需求进行部署。制造强国、质量强国是国家正在推进重大发展战略。《规划》紧密对接 “工业强基”工程需求，从强化基础原材料、基础零部件、基础工艺、基础设施等四个领域的认证认可检验检测支撑能力来进行全面谋划，以期实现促进产业基础能力提升。产业链供应链是大国经济循环畅通的关键，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“提升产业链供应链现代化水平”，《规划》对接国家战略部署，从优化质量认证、管理体系认证和检验检测认证一体化服务三个方面来谋划如何更好推动产业链供应链现代化。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“推动制造业优化升级”“实现制造业高端化智能化绿色化”，《规划》紧扣制造业优化升级的实际需求，系统谋划了“重点产业质量认证提升工程”“检验检测助推产业升级工程”等两个工程和“质量管理体系认证升级行动”一个行动，以支撑制造业优化升级。另外，我国服务业增加值已占国内生产总值比重的53.3%，《规划》根据生产性服务业和生活性服务业两个领域的不同需求，谋划发挥认证认可检测检测的助力作用，以推动服务业整体高质量发展。

　　建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求，中央强调要加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。《规划》对加快建设全国统一大市场进行了一些部署安排，谋划通过加快构建统一管理、共同实施、权威公信、通用互认的认证认可检验检测体系，以进一步完善市场信用机制，推动消除区域性市场壁垒，促进要素资源市场化配置。国内正在推动多个区域一体化项目实施，其中大湾区、长三角和京津冀的一体化还上升为国家战略，《规划》谋划推动建立区域联动机制，支持认证认可检验检测资源共享、平台共用、结果互认、监管互助，以促进区域协调发展。中央强调，坚定不移推进高水平对外开放，从提出“一带一路”合作倡议到区域全面经济伙伴关系协定（RECP）生效，我国对外开放的广度和深度得到全面拓展，正在形成全方位、多层次、宽领域的对外开放新格局。《规划》谋划促进内外贸认证认可相衔接，推动完善内外贸一体化调控体系，着重健全“同线同标同质”（简称“三同”）的推广实施机制，以促进内外贸一体化发展。

　　农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，中央强调必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。《规划》立足乡村发展的实际需求，谋划了如何助力乡村振兴。一方面，针对当前合格评定服务乡村振兴工作模式不明晰、不系统的问题，谋划创新合格评定服务乡村振兴工作模式，强调要加强质量认证和检验检测服务乡村振兴的路径研究，并探索多种手段推动乡村产品对标高端市场需求，健全优质农副产品产销对接机制，推动乡村振兴高质量发展。另一方面，由于农产品安全问题事关百姓舌尖上的安全，《规划》谋划完善“从田间到餐桌”全过程的食品农产品认证及检验检测体系，着重加强基层农产品检验检测机构能力建设，以促进农产品供给质量提升。因为乡村振兴的关键是产业兴旺，为推动乡村产业发展壮大，《规划》谋划推动构建覆盖生产、加工、仓储、运输、配送、保鲜等环节的质量认证和检验检测体系，服务乡村产业现代化发展。建设美丽乡村是满足人民日益增长的美好生活需要的重要途径，《规划》落实“绿水青山就是金山银山”理念，谋划强化乡村基础设施、公共服务、人居环境等领域质量认证和检验检测技术服务。

　　加快绿色转型发展是推进生态文明建设的重要支撑。为更好服务绿色转型发展，《规划》加强了认证认可检验检测领域的顶层设计。首先，谋划着力增加绿色产品供给。按照国务院《关于建立统一的绿色产品标准、认证、标识体系的意见》的文件精神，谋划推进“涉绿”评价制度整合，完善绿色产品认证采信推广机制。再者，谋划助力污染防治攻坚战。污染防治是建设美丽中国的基础，《规划》以高排放高污染领域为重点，谋划开展清洁生产评价认证，完善生态环境监测机构资质认定制度，促进生态环境监测工作健康发展。国务院已印发《2030年前碳达峰行动方案》。根据相关工作部署，《规划》谋划加快构建碳领域合格评定体系，以电力、化工、建材、钢铁、有色、造纸、汽车等行业为重点，研究制定全过程、全生命周期的合格评定解决方案，加强碳排放合格评定能力建设。国家发展离不开能源和自然资源，我国的可再生能源利用水平已达世界先进，为更好利用能源和自然资源，《规划》谋划推进风电、光伏发电、生物质能、核电、海洋能等装备安全认证和性能认证，促进能源安全高效利用和转型发展，谋划健全林草、国土、海洋、地质矿产等自然资源认证评价和检验检测技术规范，促进自然资源保护和集约利用。

　　“平安中国”和“健康中国”建设事关百姓安康和福祉，是落实以人民为中心发展思想的具体体现。在《规划》中，安全发展思想得到充分贯彻落实。在产品质量安全方面，着重谋划发挥强制性产品认证保安全底线的作用，同时提出加强对未获认证出厂、销售、进口或在其他经营活动中使用CCC目录内产品、伪造冒用认证标志、虚假认证、无资质检测和出具虚假检测报告等违法行为等违法行为的打击。在食品安全方面，落实“四个最严”要求，谋划构建从农田到餐桌的食品农产品认证和检验检测体系，提升食品安全保障能力。在网络安全方面，谋划建立健全覆盖信息技术产品、系统、服务、管理体系和人员的网络安全认证认可制度，加强检验检测能力建设，提升网络安全保障能力，服务网络强国和数字中国建设。在强化卫生健康服务保障方面，谋划推进医疗机构管理体系认证，提升医疗机构服务质量；另外，根据疫情防控的需求，谋划健全重大突发公共卫生事件检验检测应急响应机制，为疫情防控等重大紧急需求开通检验检测能力许可“应急通道”等。

（二）谋划加快实现行业做强做优

　　服务高质量发展的相关工作部署已明确，下一步要做的就是提升行业服务发展的能力水平。在“加快实现行业做强做优”这一部分，《规划》从“优化行业发展环境”“提升专业服务能力”和“推动合格评定数字化发展”三个方面进行了工作设计。

　　在优化行业发展环境方面，根据准入、培育、加强人员管理、完善采信机制、强化政策引导和行业服务的逻辑进行布局。由于市场准入是大家都很关注的事情，在这方面《规划》着笔较多。首先是研究扩大实行告知承诺制改革的覆盖范围，明确提出要全面实施认证机构资质审批改革和检验检测机构资质认定告知承诺制度。针对市场期待扩大强制性产品认证指定机构数量和范围的意愿，《规划》提出要完善强制性产品认证实施机构指定方式，扩大强制性产品认证指定机构数量，加快形成指定机构供给与市场需求的动态平衡。另外，根据“一网通办”的相关要求，谋划提出要完善认证机构资质审批和检验检测机构资质认定网上审批系统，全面推行网上办理，提高审批便捷度。公平竞争的市场环境建设备受关注，《规划》提出要构建统一开放、竞争有序、充满活力的检验检测认证市场体系，营造各类所有制市场主体一视同仁、公平竞争的市场环境，促进各类市场主体做大做强。近年来，认证乱象备受党中央国务院的关注，也饱受行业诟病，为此，《规划》谋划从加强认证从业人员管理入手，来优化行业发展环境。通过既放开认证人员的执业资格强制注册要求，又强化认证从业人员认证制度，将人员管理从单一途径管理变为周期管理，有助于促进认证人员能力素质持续提升。认证认可检验检测的价值在于大众采信，这样才能发挥其传递信任的功能，《规划》谋划健全政府、行业、社会等多层面的采信机制，推动在市场采购、行业管理、行政监管、社会治理等领域广泛采信认证认可检验检测结果。市场壁垒对认证认可检验检测行业发展影响很大，《规划》提出研究制定国家产业发展政策在认证认可检验检测领域的细化落实措施，强化公平竞争审查，以打破部门垄断和行业壁垒。《规划》注重发挥行业协会的作用，强调要充分强化行业协会的服务功能，提升行业协调、权益保护、技术交流、人员培训等作用。

　　在提升提升专业服务能力方面，《规划》根据强化质量基础设施一站式服务的相关工作部署，明确提出要促进质量认证和检验检测一体化发展。根据知识产权强国建设的相关工作部署，着重谋划推完善检验检测认证行业品牌培育、发展、激励、保护政策和机制，营造良好的品牌成长环境。根据充分发挥国家队、主力军作用的要求，谋划优化国家质检中心布局，提出要完善退出机制，优先支持建设一批服务高新技术产业、战略性新兴产业发展的国家质检中心。根据国家质量基础设施整体化发展的相关工作部署，谋划推动认证认可检验检测与计量、标准（含标准样品）、质量管理等要素协调互动、协同创新、融合发展。

　　在推动合格评定数字化发展方面，《规划》根据互联网、大数据、区块链、人工智能等现代信息技术的发展趋势以及认证认可检验检测行业发展的最新动向，研究提出要“创新数字化评价模式”，开展基于工业互联网和智能制造的数字化认证模式及其关键技术的研究与应用，探索检验检测全程数字化模式。根据行业发展的内在效率需求，提出要完善认证认可检验检测数字基础设施，推动行业数字化发展。

（三）统筹大力提升行业治理能力

　　全面深化改革的重点核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。《规划》秉持推动“有效市场，有为政府”更好结合的工作原则，立足治理行业乱象，谋划了如何构建“法律规范、行政监管、认可约束、行业自律、社会监督”的多元共治格局，加快优化行业治理。

　　在完善事前事中事后相结合的监管制度方面，既坚持“放管服”的原则，又着眼能管得住管的好，还行业一片清净。告知承诺制已大范围实施，对机构资质能力的监管已经后移，《规划》提出加强“对以告知承诺方式获得资质机构和新批准设立机构的核查”，确保实现“放”和“管”的统一，安全和发展的统一。认证行业发展速度较快，难以对每家机构进行“人盯人”式的监管，《规划》提出要实施日常监督和专项监督相结合的监管制度，重点是要通过有效监督强化机构的责任意识，加强自我行为管理。检验检测机构持续保持技术能力是保障检验检测证书质量的基础条件，《规划》特别强调完善检验检测机构能力验证制度，提出要完善检验检测机构能力验证数据库和平台建设，加强对能力验证的数据和结果的深入统计分析。

　　在健全多方协同的综合监管工作机制方面，《规划》注重发挥兄弟部门、社会组织、行业机构和社会大众的作用。认证认可检验检测既涉及多领域、多部门工作，也与市场监管其他工作相关性很高，《规划》提出要建立健全跨区域、跨部门执法联动和响应机制，以形成监管闭环；提出要加强与市场监管其他工作的协同发力，以提升监管治理效能；提出要加强行纪衔接，以强化监管工作约束力。认可在辅助政府治理方面作用重大，且资源相对集中，《规划》提出要完善认可制度顶层合计，加强以风险评估为基础的认可专项监督，进一步强化认可约束作用，支持更好发挥辅助治理效能。行业自律是维护市场秩序、保障公平竞争、促进行业健康发展、维护行业利益的重要措施，发挥好行业自律作用可以更好弥补政府监管的不足。《规划》提出要鼓励以同行评议的方式开展行业自律，探索建立“吹哨人”、内部举报人等制度。社会监督也是监督合力的重要构成部分，需要便利、畅通社会监督的渠道，《规划》提出完善全国认证认可信息公共服务平台、检验检测机构资质认定信息查询系统、检验检测报告编号查询系统等信息共享平台，畅通申诉投诉举报渠道，鼓励社会公众对从业机构进行信息查询和行为监督。

　　习近平总书记指出，“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”，要“加强系统集成，精准施策”。《规划》在健全多措并举的系统监管方式方面也进行了谋划部署。一是根据前段时间实施“双随机、一公开”监管发现的问题提出了“双随机、一公开”监管与分类监管更好结合的工作部署，提出了统一部署和分级实施的方法要求，提出要更好运用信息化手段来提升监管效能。二是根据中央关于“有效防范化解各类风险挑战”的要求，谋划加强风险监测预警。解决信息不对称是风险防范的首要任务，《规划》提出要拓展风险信息采集渠道，加强行业监测大数据平台建设，做好风险信息归集、分析研判和监测预警等工作。风险分析离不开风险评价体系，《规划》提出要开展风险技术指标研究，完善风险监测指标体系。廉洁风险防控是风险防控的重要一环，《规划》提出要健全“两单一图”，进一步做好廉洁风险防控。三是根据市场乱象的成因分析注重压实机构主体责任。因为机构责任不明确，所以在发生证书质量问题时，很多机构都在撇清自身责任。《规划》提出要建立出证人总负责制度，落实机构对检测认证结果负主体责任。同时，根据前期监督抽查中发现的问题，特别提出机构必须承担好政府委托任务的履约责任。四是根据市场监管治理能力现代化的要求谋划加强信用监管和智慧监管。《规划》强调要提高失信成本，强化守信激励，提出要强化智慧监管工作基础，实现监管线上线下一体化。

（四）策划切实提高国际合作水平

　　提升我国认证认可检验检测的国际影响力和话语权，对于我国加快推进高水平对外开放具有重要意义。《规划》立足国际化、专业化的要求，策划推动提高认证认可检验检测国际合作水平。

　　在全方位深化国际合作互认方面，注重提升我国对全球合格治理的参与度与贡献度。《规划》提出既要推动国际合格评定组织建设，也要参与国际合格评定标准和规则制定，另外，要在“十三五”的基础上拓展深化多双边合作互认成果，同时根据“一带一路”合作倡议的相关部署，提出推进“一带一路”认证认可检验检测合作的工作安排。

　　在提升合格评定服务贸易便利化水平方面，注重强化相关基础服务支撑。《规划》提出要构建“合格评定服务贸易便利化信息服务平台”，提高企业获取国际合格评定服务的精准度和便利性；提出建立主要贸易对象、贸易产品合格评定信息数据库，跟踪分析国际合格评定发展动态以及贸易产业发展对合格评定的需求，研究制定新发展格局下合格评定促进贸易便利化的解决方案。另外，根据从业机构国际化发展的新动向，提出鼓励引导从业机构参与合格评定多双边合作互认，鼓励从业机构参与国际合格评定标准规则制定和技术交流，培育一支具有国际视野的高素质专业化人才队伍。

（五）部署着力夯实基础支撑体系

　　基础不牢、地动山摇。认证认可检验检测既要服务高质量发展，自身也要实现高质量发展。高质量发展的重要依托在于有坚实的基础支撑体系。《规划》立足法治、制度、科技、人才队伍建设，谋划全面强化基础支撑能力，推动认证认可检验检测高质量发展。

　　治国无其法则乱,守法而不变则衰。习近平总书记高度重视立法工作，强调“法律体系必须随时代和实践发展而不断发展”。检验检测行业目前还没有一部专门法律或行政法规，使得监管执法依据不足。为此，《规划》提出要加快合格评定立法进程，特别是要研究起草《检验检测条例》。针对认证认可检验检测领域部门规章、规范性文件与行业发展形式不相适应的情况，提出要加强认证认可检验检测领域部门规章、规范性文件制修订工作；针对公平竞争审查和合法性审查的刚性要求，提出要全面落实公平竞争审查、合法性审核等要求，提升立法质量。另外，针对认证认可检验检测监管领域职权还不够清晰的情况，《规划》提出建立认证认可检验检测监管领域的权力清单、责任清单和市场准入负面清单，有效规范行政执法行为和市场主体行为，合理划分各层级认证认可检验检测监管权责事项。

　　认证认可检验检测服务业属于国家战略性新兴产业，也是技术服务业重要组成部分，《规划》谋划着力强化行业发展的技术支撑。针对合格评定依据不足的问题，《规划》提出要加快推动合格评定国际标准的转化应用，规范引导合格评定领域国家标准、行业标准、团体标准的协调发展，形成更为科学合理的合格评定标准体系。针对合格评定技术比较单一的情况，《规划》提出要开展合格评定数字化、智慧化、精量化、系统化技术研究，全面提升合格评定技术支撑引领能力。

　　检验检测资源现在存在一定程度的错配和浪费情况，有的地方服务需求大，但资源供给能力不足，有的地方则存在资源长期闲置的问题。另外，还存在高端资源少，中低端资源过饱和的问题。针对这些问题，《规划》提出要构建检验检测资源开放共享平台，提高资源开发利用效率。安全发展不容小视。为防止出现“卡脖子”问题，《规划》提出推动检验检测仪器设备高端化发展，强化国产仪器的替代能力水平。

　　创新是第一动力，人才是第一资源。对于认证认可检验检测事业发展来说，充足的人才智力资源是十分关键的。《规划》着重强化人才引领。在教育培训方面，提出加强认证认可检验检测学科教育建设，打造教育培训示范基地，形成面向行业、政府、社会的多层次、多领域、多渠道专业培训渠道。在专业队伍能力提升方面，提出既要加强认证审核人员队伍等技术人员的培训教育，也要加强高素质的检验检测认证机构管理层和行业领军队伍的培育。在监管队伍建设方面，提出要明确监管职能权责，充实监管资源配备，配齐监管人员队伍，加强对基层一线的倾斜支持，同时要开展多层次的培训交流、岗位练兵、技能比武等活动，提升监管执法能力。

　　根据发展任务的总体部署，《规划》中还明确了五个专栏任务，进行进一步的细化部署，提升了《规划》的可操作性。

　　蓝图已经绘就，关键在于落实。相信在《规划》的指引下，政、产、学、研、商、媒各界坚定信心、守正创新，苦干实干加油干,一定能推动《规划》各项目标任务顺利达成，认证认可检验检测事业也将在中国式现代化进程中大放异彩。

（市场监管总局发展研究中心李雷）

｜信息来源国家市场监管总局｜