新《行政处罚法》第二十九条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

 

这是一个全新的概念，对执法实务将产生哪些影响？

 

 

 

对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。这是修订前的《行政处罚法》就有的规定。

 

按照以往的分析，将其称为“一事不再罚”。

 

一般认为，一事不再罚可界定为：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

 

也就是说，当事人的一个行为无论是违反一个规范，还是数个规范，受一个行政主体管辖，还是数个行政主体管辖，可以给予两次以上的行政处罚，但如果是罚款，则只能一次，其他处罚种类不受此限。

 

修订后，本条内容增加了“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”

 

这可称为罚款“就高”规则。

 

由于罚款“就高”规则和“一事不再罚”是在同一条款内，可以理解为是对“一事不再罚”的补充和完善。

 

之前的“一事不再罚”没有解决的法条竞合问题，也就是只罚一次，究竟按照哪个法条罚或是均可罚的问题，此次修订给予了突破性解决。

 

在适用时，应注意：

 

一是对“同一违法行为”的理解。

“同一违法行为”不是违反同一法律规范的行为。“同一个违法行为违反多个法律规范”的表述，实际上将违反多个法律规范的违法行为作为同一违法行为。

 

比如，当事人销售的产品，既可能是不合格的，有可能是无证的。那么按照新《行政处罚法》，销售行为是一个行为，违反的是多个法律规范。

 

二是对“违反多个法律规范”的理解。

 

如果“同一个违法行为违反多个法律规范”是指同一个违法行为构成一个法律关系但同时违反不同位阶法律规范的情形，那么就是纯粹的法律适用的问题，应适用《立法法》的规定。

 

这里的“违反多个法律规范”，除了上述的数个不同领域的法律规范，可以是数个具有包容关系的法律规范，还可以是具有牵连关系的多个法律规范。

 

比如，销售的食品上标注了虚假的有机认证标识（手段），同时构成了虚假宣传的（目的）。

 

如何界定此类法律规范的关系，更有待行政法学术理论研究。

 

三是对“罚款数额高的规定”的理解。

 

“就高”是以行政执法中具体处以的罚款数额为标准，还是以法律规范中罚款数额规定为标准？

 

由于处罚决定做出前，还难以提前确定适用哪个法律规定，因此从逻辑上讲，个案的罚款数额也是不能提前确定的。

 

按照新《行政处罚法》引入罚款“就高”规则的目的而言，主要是解决多头执法、重复执法以及行政处罚随意性问题。

 

因此，相应的法律规定应在处罚之前明确可选。

 

只有以法律规范中罚款数额规定为高低标准，才具有确定性和可操作性。

 

具体而言，法律规范中罚款数额规定为固定数额的，直接适用罚款数额高的规定给予罚款处罚；

如果规定的是罚款的幅度，适用罚款上限高的规定，没有罚款上限或者罚款上限一致的，适用罚款下限高的规定。

在执法实践中，由于法律规定千差万别，比如有的法律规定罚款以违法所得为计算标准，有的是以货值金额为计算标准，有的是直接规定了罚款的上下限，依然会存在难以比较高低的情况。

 

适用上的困难：

 

如上所述，新《行政处罚法》对违反多个法律规范采取了扩大化理解，不是对法律适用的规定。

 

但是，实践中，可能产生不同法律规范的协调适用问题，如国家大法与地方性法规之间是否能够因“就高”规则，突破法律适用的原则。

 

在个案中，还有处罚信息互通、案件协作等等实际的实施程序等未明确。可能会发生多个行政处罚机关在未知的情况下实施罚款处罚，将导致何种后果。

 

迫切需要针对罚款“就高”规则出台更明确的细则，对执法办案进行指导。

 

此外，对执法人员而言，罚款“就高”规则要求甚高。

 

执法人员要掌握的法律法规众多，甚至要跨部门跨领域掌握可能的罚款条款，如不重视执法人员的通识性培训，或将使该条款实际上落空。

 

 

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